Entre la seguridad sanitaria y la represalia

La suspensión de exportaciones de carne a China expone tensiones sanitarias, riesgos de represalias comerciales y la fragilidad estructural del modelo agroexportador argentino.

por María Sol Chetelein

El pasado 28 de marzo se dio a conocer la noticia de la suspensión de una importación por parte de China de un cargamento de 22 toneladas de carne vacuna. Se trata del frigorífico ArreBeef, uno de los exportadores más importantes del país, por la supuesta presencia del antibiótico cloranfenicol, prohibido en el comercio internacional hace años. La medida se dio a conocer luego de que la Administración General de Aduanas de China informó el hallazgo el jueves 19 de marzo, tras analizar un envío proveniente de su planta en Pérez Millán, provincia de Buenos Aires. La detección activó de inmediato canales diplomáticos y técnicos entre ambos países. A partir de la notificación, intervino el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria junto con Cancillería y la Secretaría de Agricultura, en un protocolo conjunto que busca determinar el origen del compuesto.

El cloranfenicol se encuentra prohibido en la ganadería argentina desde 1995 por sus riesgos para la salud humana, aunque su uso persiste en medicina humana y en tratamientos veterinarios para mascotas bajo prescripción. En este contexto, las primeras evaluaciones técnicas apuntan a un posible “falso positivo” o a la presencia de compuestos similares. De todos modos, el Senasa inició un proceso de trazabilidad para reconstruir el recorrido del lote cuestionado, con capacidad de identificar incluso el establecimiento donde se criaron los animales.

Como medida preventiva, China suspendió nuevos envíos desde la planta bonaerense. Sin embargo, el Gobierno busca limitar el alcance de la decisión, con el objetivo de evitar que la restricción se extienda a otros embarques en tránsito y lograr su levantamiento en el menor tiempo posible. En ese contexto, los controles no se limitan al producto final, sino que abarcan toda la cadena logística, que obliga a llevar una rigurosa trazabilidad de producción: desde los camiones que transportan granos hasta las bodegas de los buques, los contenedores y los análisis de laboratorio. Cualquier falla en ese recorrido puede terminar en un rechazo en puerto.

Estas medidas afectan de manera directa al comercio exterior argentino, así como también al desarrollo interno y la larga cadena productiva que permanece detrás de este modelo productivo. Este hecho repercute en el desarrollo económico de la nación argentina, por tratarse de un desencuentro con el primer destinatario de nuestras exportaciones, así como también el principal origen de nuestras importaciones. Situaciones como la presente merecen especial atención porque el modelo económico imperante en Argentina es agroexportador. El sector agroganadero argentino articula todas las cadenas productivas locales, por lo que de él dependen la mayoría de las familias trabajadoras de nuestro país, y particularmente de la zona pampeana.

El posible debilitamiento de la relación bilateral con la República Popular China durante el gobierno de la Libertad Avanza podría representar un gran riesgo de crisis nacional, ya que la inserción internacional de Argentina sigue determinada por la necesidad de obtener financiamiento externo para sostener su estructura económica, y de la agroexportación para mantener en movimiento los circuitos productivos internos, lo que refuerza un patrón de vulnerabilidad y dependencia. Si bien la diversificación de socios comerciales y financieros a lo largo de los años ha permitido cierto margen de maniobra, la estructura productiva del país continúa respondiendo a incentivos que privilegian la exportación de materias primas por sobre el desarrollo industrial y tecnológico.

El deterioro de un vínculo como el descrito tiene implicaciones mucho mayores que el rechazo de un cargamento de 22 toneladas de carne vacuna, porque la economía de nuestro país se encuentra en un nuevo tipo de dependencia respecto al gigante asiatico. Aproximadamente el 90% de las exportaciones argentinas hacia China corresponden a bienes agropecuarios, así como a recursos de origen forestal, pesquero, petrolero y minero, además de alimentos y bebidas. De acuerdo con Svampa (2012), el incremento de los precios de los commodities ha generado en ciertos sectores gubernamentales la percepción de que la tendencia histórica al deterioro de los términos de intercambio de estos productos podría haberse revertido. En este contexto, la integración de Argentina al comercio mundial mediante la especialización en actividades primario-extractivas ha sido interpretada como una vía para sostener un proceso de acumulación basado en la explotación intensiva de los recursos naturales (Slipak, 2012). Un ejemplo de esta tendencia es la creciente participación de la exportación de grano de soja en detrimento de productos con mayor procesamiento, como el aceite de soja.

En este sentido, cabe traer a colación el caso del aceite de soja y la significativa reducción de las exportaciones argentinas de aceite de soja en 2010 que se asoció con la aplicación de medidas de protección paraarancelarias por parte del Gobierno chino, justificadas en el cumplimiento de la norma GB 1535/2003, que estableció límites para residuos de hexano en aceites comestibles. Aunque en 2005 ambos gobiernos habían alcanzado un acuerdo para que esta regulación no afectara las exportaciones argentinas, en 2010 China reactivó su aplicación, restringiendo la importación de aceite de soja argentino mientras mantenía la compra de este producto a Brasil y Estados Unidos, a los cuales no aplicó la misma exigencia (Oviedo, 2008; Bekerman, Dulcich y Gaite, 2022).

Diversos estudios han señalado que esta medida se enmarcó en un contexto de tensiones comerciales, en el que China habría respondido a las restricciones impuestas por el Gobierno argentino a la importación de productos industriales chinos, como las licencias no automáticas y otras políticas antidumping adoptadas tras la crisis financiera internacional. Frente a esta situación, Argentina redujo la aplicación de estas medidas para evitar represalias comerciales, al tiempo que ha fortalecido su relación con China a través de acuerdos de inversión y financiamiento en el ámbito provincial, en algunos casos sin una alineación clara con los planes de desarrollo nacionales. Asimismo, se han otorgado concesiones estratégicas, como la instalación de una estación de observación espacial en la provincia de Neuquén por parte de una empresa estatal china con vínculos con el Ejército Popular de Liberación (Laufer, 2020). El principal objetivo de traer este ejemplo a la actualidad es su posible similitud con la medida adoptada con respecto a la supuesta presencia del antibiótico cloranfenicol, prohibido en el comercio internacional hace años. Además, es un claro ejemplo del tipo de represalias que puede llegar a tomar el gobierno chino por desacuerdos políticos. Esto deja en evidencia la relación bilateral groseramente asimétrica, en la cual Argentina se encuentra en una situación de desventaja y dependencia respecto a China.

El comercio bilateral entre Argentina y China se caracteriza por una marcada concentración en la exportación de productos primarios con bajo nivel de procesamiento.  En términos comparativos, otros países como Brasil, India y la Federación de Rusia han implementado políticas proteccionistas frente a productos chinos sin haber enfrentado medidas de represalia equivalentes (Miranda, 2015; Bekerman, Dulcich y Gaite, 2022). Estos hechos evidencian la existencia de relaciones comerciales asimétricas que pueden condicionar la capacidad de Argentina para aplicar medidas de protección a su industria sin afectar su acceso a mercados estratégicos. Esta dinámica no sólo refuerza el proceso de desindustrialización local, sino que también introduce en el mercado interno argentino un volumen significativo de manufacturas y maquinarias chinas. Además, el impacto de estas importaciones no se limita a Argentina, sino que también afecta a los países vecinos, generando una competencia que dificulta la colocación de productos industriales argentinos en mercados clave como Brasil.

A lo largo de la historia económica argentina, las dinámicas estructurales han consolidado un patrón de acumulación caracterizado por una inserción subordinada en la economía global. En este tipo de inserción, la producción primaria ha ocupado un rol preponderante en detrimento del desarrollo industrial sostenido. Los momentos de expansión manufacturera, impulsados por factores coyunturales como guerras, crisis externas o decisiones políticas específicas, han demostrado ser frágiles ante la constante presión por la restauración de un modelo basado en la exportación de materias primas. Esta tendencia podría responder a la estructura histórica de poder económico y político, donde los sectores vinculados a la producción agropecuaria han logrado preservar su capacidad de influencia en las políticas económicas argentinas.

A pesar de los intentos de diversificación productiva, la estructura económica ha reproducido una dependencia tecnológica y financiera. La dificultad de sostener una industrialización con alta integración local ha derivado en recurrentes crisis del sector manufacturero, con el consecuente retroceso hacia un esquema primario-exportador cada vez que se presentan restricciones externas. Este fenómeno, lejos de ser una simple consecuencia de factores exógenos, responde a una matriz de poder que perpetúa una estructura de dependencia, donde la generación de valor agregado es continuamente desplazada en favor de una producción orientada a mercados externos en términos de ventajas comparativas, profundizando así las condiciones de vulnerabilidad económica.

Durante toda la primera década del siglo XXI, el aumento creciente de la demanda por las commodities por parte de China puede ser vista como una gran ventaja en términos de la capacidad de países, como Argentina, para exportar productos primarios, especialmente soja, carne, minerales y otras materias primas y también derivados como aceite de soja, correspondientes a la agroindustria (Cooney, 2020). El “going out” chino (Mora, 2019) impulsó el llamado “superciclo” de las materias primas que reportó elevados ingresos de exportación a muchos países pobres y dependientes de África y América Latina y Caribe (ALC) pero, en su mayor parte, al precio de reforzar estructuras de atraso y dependencia como la propiedad concentrada de la tierra y la extranjerización del aparato industrial y financiero. Esta dinámica de expansión del sector agroindustrial y otros bienes primarios, como minerales y petróleo, corresponde a la reprimarización de la economía asociada a la jerarquización de las ventajas comparativas estáticas (Cooney, 2020). La preocupación de este desarrollo es que el país está orientándose más y más a la expansión de las actividades proveedoras de materias primas y a las industriales de bajo contenido tecnológico y basadas en recursos naturales.

Esta realidad refleja la persistencia de un modelo económico en el que los ciclos de endeudamiento y ajuste restringen la capacidad del Estado para implementar estrategias de crecimiento sostenido y con mayor autonomía. La República Argentina, con su histórica oscilación entre modelos de desarrollo basados en la industrialización y la exportación de materias primas, enfrenta hoy un desafío central en su relación bilateral con la República Popular China: el impacto de esta asociación en la estructura productiva del país. Debemos mencionar que la estructura productiva argentina presenta, en parte debido a su geografía, un sesgo primario-exportador. Este sesgo ha favorecido la concentración del capital en sectores vinculados al agro y a la explotación de recursos naturales con escasa o nula reinversión en el desarrollo industrial local.

La élite agroexportadora es beneficiaria de este esquema económico basado en la extracción de rentas diferenciales de la tierra y del acceso privilegiado a los mercados internacionales. Este grupo económico ha mantenido una relación históricamente estrecha con el poder político, influyendo en la orientación de las políticas económicas y en la distribución de los incentivos estatales. Esta situación ha obstaculizado la consolidación de un modelo de acumulación que promueva el valor agregado y la diversificación productiva, profundizando una dependencia tecnológica y financiera que tiende a limitar la soberanía nacional.

De acuerdo con lo que plantean Actis y Malacalza (2021) la región experimenta una impotencia, consistente con una tendencia que persiste hacia la desintegración y la fragmentación política y económica. El menor volumen del mercado regional y la escasa participación en cadenas de valor regionales se explican por el perfil de especialización productiva y de los socios comerciales predominantes de los países de la región. La especialización se centra en «cadenas cortas» (de pocos países) y de baja complejidad económica, con escaso o nulo valor agregado, como las agroindustriales, en las que el grueso de las exportaciones son bienes finales o intermedios que suelen ser consumidos en el país de destino, lo que disminuye la participación regional «aguas abajo» o en futuras exportaciones de los países que compran a la región. Las dinámicas comerciales empujadas por el ascenso económico de China refuerzan la «reprimarización» o la escasa diversificación de las economías e incrementan los incentivos para buscar atajos bilaterales fuera de los espacios de convergencia regionales.

Desde una perspectiva teórica, este tipo de relación bilateral se alinea con algunos de los planteamientos centrales de la Teoría de la Dependencia, en particular con respecto a la inserción periférica de América Latina en la división internacional del trabajo. En este contexto, la aplicación del principio de ventaja comparativa ha reforzado la especialización de Argentina como exportador de materias primas y consumidor de productos manufacturados, un modelo que China ha denominado "complementariedad económica" en el marco de su expansión global. Esta configuración presenta desafíos estructurales para la economía argentina, en la medida en que limita la capacidad de desarrollar sectores estratégicos de mayor complejidad tecnológica y con mayor impacto en el empleo y la innovación nacional.

La literatura sobre dependencia y desarrollo ha documentado cómo esta dinámica refuerza una estructura socioeconómica concentrada, donde el acceso a los recursos estratégicos y la capacidad de incidir en la orientación de la política económica están restringidos a un grupo reducido de actores con intereses específicos (O’Donnell, 1977). En este contexto, los gobiernos, independientemente de su orientación ideológica, enfrentan restricciones estructurales que limitan su margen de maniobra para implementar modelos alternativos de desarrollo, lo que explica la recurrencia de ciclos de reprimarización en el país.

Desde una perspectiva estructuralista, esta configuración del poder económico ha contribuido a perpetuar un esquema de especialización productiva dependiente, caracterizado por la vulnerabilidad ante fluctuaciones de los precios internacionales de las materias primas y la consecuente restricción externa, lo que limita la capacidad del país para sostener procesos de industrialización (Schteingart, Santarcangelo, y Porta, 2017). Asimismo, la captura del Estado por parte de estos actores ha derivado en la implementación de políticas fiscales y cambiarias que favorecen la rentabilidad de los sectores primarios, al tiempo que han desincentivado el desarrollo de encadenamientos productivos con mayor valor agregado. Esto se ha manifestado, por ejemplo, en la persistencia de un régimen tributario regresivo en el que los impuestos indirectos y las retenciones a la exportación conviven con regímenes de incentivos a la inversión en sectores estratégicos que, en muchos casos, han beneficiado de manera asimétrica a los grandes conglomerados en detrimento de pequeñas y medianas industrias nacionales.

Sin embargo, estos procesos deben analizarse en el marco de una trayectoria histórica más amplia, que incluye la desindustrialización iniciada durante la última dictadura militar y profundizada por las reformas estructurales de las décadas siguientes. En particular, las políticas de privatización de activos estratégicos durante la década de 1990 establecieron un marco normativo y jurídico que facilitó la expansión del modelo extractivista, garantizando estabilidad para las inversiones extranjeras y consolidando condiciones de alta rentabilidad empresarial, en un contexto definido por la literatura como el “Consenso de los Commodities”.

Estas conclusiones evidencian la persistencia de relaciones económicas en las que los países con menor capacidad de negociación se ven condicionados por dinámicas de poder estructurales que limitan sus posibilidades de desarrollo autónomo. Sin embargo, también resulta relevante considerar que la relación con China ha abierto espacios de articulación económica que podrían ser aprovechados mediante estrategias orientadas a una mayor diversificación productiva y tecnológica. En este sentido, la construcción de una política comercial más equilibrada requeriría un diseño institucional que priorice la agregación de valor en la matriz exportadora y una planificación estratégica de las inversiones extranjeras con criterios de desarrollo a largo plazo.

Se abre entonces un amplio espectro de interrogantes respecto al papel de Argentina en el nuevo contexto geopolítico global, con el ascenso de China como potencia emergente. La estructura productiva argentina, como hemos podido analizar, ha sido funcional a los intereses de grupos económicos con una alta capacidad de incidencia en la formulación de políticas públicas, lo que ha restringido los márgenes de maniobra para implementar estrategias de diversificación económica. La irrupción de China en la escena internacional, con su propuesta de multilateralismo y un modelo de desarrollo orientado a la cooperación Sur-Sur, plantea una disyuntiva crucial para las economías periféricas como la argentina. Se abre la cuestión sobre si es posible, en el marco de esta nueva realidad global, una reconfiguración de las relaciones económicas que permita diversificar las estructuras productivas de nuestro país y, en última instancia, reducir la dependencia de sectores primarios y financieros para que medidas como la reciente tomada por China no pongan en la cuerda floja a la economía nacional.

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