Década ganada, Cambiemos y pandemia
POR Lic. María Belén Guglielmino
El kirchnerismo y ampliación de derechos
Durante la década de los ‘90 se llevó adelante una reforma del sistema, sin consenso por parte de la comunidad educativa, que provocó una profunda exclusión del mismo a niños, niñas y adolescentes de todo el país. Recomendada por los organismos de crédito internacional, su primer paso fue el traspaso de la responsabilidad de gestión a las provincias sin un previo análisis del presupuesto pertinente que esto conllevaría para estas. El segundo paso fue la sanción de una nueva Ley Federal de Educación (LFE) que preveía la reestructuración del nivel secundario. Las consecuencias de extender el nivel primario fueron: la desarticulación de grupos etarios, por lo que adolescentes convivían con niños y niñas; cierre de escuelas medias; falta de oferta de cercanía a los hogares de los y las estudiantes; convivencia de varios planes educativos en una misma provincia; precarización laboral del cuerpo docente; falta de un proyecto institucional y pedagógico propio para el nivel; entre otras cuestiones. El último paso fue la sanción de una nueva Ley de Educación Superior, que si bien recibió menos críticas que la LFE, abría potencialmente la puerta a la posibilidad de arancelar la educación superior.
Al asumir en 2003, Néstor Kirchner se encontró con un sistema en crisis: docentes en huelga con la famosa Carpa Blanca, la idea de una escuela comedor –porque el hambre no espera del otro lado de los muros– y altos índices de matriculación y asistencia pero bajos rendimientos académicos producto del estallido social. Las medidas que se tomaron para el sector representaron un giro y una transformación relevante en cuanto al rol del Estado en materia educativa, y fueron el puntapié de lo que será la posterior reforma de la LFE. Reflejaron el espíritu de garantizar el derecho a la educación.
En primer lugar, la Ley de Garantía del salario docente y los 180 días de clase N° 25.864 (año 2003), que estipulaba un mínimo de 180 día de clase para todo el país y responsabilizaba a la Nación a que asistiera financieramente a aquellas provincias que no podían pagar los sueldos de los docentes.
En segundo lugar, la Ley de Educación Técnico Profesional N° 26.058 (año 2005), dándole impulso y protagonismo a un área que siempre fue valorada por los gobiernos peronistas y que durante el neoliberalismo fue relegada.
Por último, la Ley de Financiamiento Educativo N° 26.075 (también durante el año 2005), que estableció el aumento de la inversión en educación, ciencia y tecnología. Junto con la Ley, se creó el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente, que involucraba a diferentes sectores del sistema educativo como ministerio, sindicatos y Consejo Federal de Educación (CFE) para llegar a un consenso en temas salariales y de formación, entre otros. El objetivo principal era terminar con la brecha salarial entre provincias.
Así se llega, en el año 2006, a la sanción de una nueva Ley de Educación Nacional (LEN) con una fuerte impronta de justicia social y reivindicación de derechos. Entre los cambios respecto a la Ley anterior se destacan: el reconocimiento de los bachilleratos populares, alternativa educativa que surge de las organizaciones sociales y fábricas recuperadas ante un sistema formal que había excluido a gran parte de los y las jóvenes; se amplían las modalidades educativas dando lugar a distintas ofertas académicas con contenido pedagógico propio; entre otras modificaciones. Pero el mayor cambio se dio en el nivel secundario donde se establece su obligatoriedad, su carácter específico como unidad pedagógica y organizativa destinada a adolescentes y jóvenes y su reestructuración en un ciclo básico (común a todas las orientaciones) y un ciclo orientado (con contenido específico por rama de conocimiento). El contenido de la Ley representa el modelo de país que se buscaba instaurar y contaba con un alto grado de consenso por parte de la comunidad educativa. Ese mismo año y con el mismo espíritu de reconocimiento y ampliación de derechos, se promulga la Ley de Educación Sexual Integral (ESI) obligando al Estado a garantizar el acceso a información, comunicación y educación con un enfoque integral de la educación sexual a niños, niñas y adolescentes sujetos de derechos. Entendiendo que la sexualidad no abarca sólo aspectos biológicos sino que también se deben tener en cuenta aspectos psicológicos, sociales, afectivos y éticos.
La administración del 2007-2015, encabezada por Cristina Fernández de Kirchner continuó en la misma línea. Se destaca el decreto del año 2009 de Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH), convertida en ley en el año 2015, que continúa con el sentido de ampliación de derechos y garantía del derecho a la educación. Asimismo, el CFE aprueba, en 2009, el Plan Nacional de Educación Obligatoria. El Plan ofrece una forma de trabajo en conjunto en los distintos niveles de la administración pública, nacional, provincial y municipal, para afrontar los desafíos que conlleva la implementación de la educación secundaria obligatoria (ESO). En 2010, se presenta el Plan de Mejora Institucional (PMI) para la Educación Secundaria. El PMI estaba orientado a reformas de las condiciones edilicias, tecnológicas, pedagógicas, institucionales y en nuevos planes curriculares. En esta sintonía, también se aprueba la Propuesta de Apoyo Socioeducativo, que promovía el derecho a la educación de jóvenes y adolescentes, así como garantizar el ingreso, la permanencia y la promoción de los estudiantes en situación de vulnerabilidad socioeducativa. Es en ese mismo año cuando se aprueba por decreto presidencial 459/2010 el Programa Conectar Igualdad que consistía en la entrega de notebooks a estudiantes y docentes de educación secundaria de escuela pública, educación especial y de institutos de formación docente del país. También contemplaba el desarrollo de contenidos digitales para las propuestas didácticas y actividades de formación docente. Entre sus principales objetivos estaba el de garantizar el acceso a recursos tecnológicos constituyendo un piso fundamental en miras de achicar las brechas digitales. A su vez se comenzó un proceso de digitalización en muchas escuelas públicas del país y se amplió el universo del Programa también a estudiantes del nivel primario.
Por último se destaca la creación, en el año 2014, del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos (PROGRESAR). Destinado a jóvenes entre 18 y 24 años para la finalización de sus estudios, que se encontraran en situación de vulnerabilidad. El Programa así generaba nuevas oportunidades e inclusión a un sector de la población que, según cifras oficiales, de un total de 2.5 millones de jóvenes, el 15,3% no estudiaban ni trabajaban, el 11,3% era desempleado/a y el 25, 4% era precarizado/a.
Estas políticas inclusivas estuvieron acompañadas por el incremento paulatino del financiamiento educativo llegando al 6% del PBI en el año 2010, cumpliendo con la meta mínima de inversión establecida en la LEN.
Cambiemos y la vuelta al Estado “evaluador”
Este escenario sufrió varios cambios durante la presidencia de Mauricio Macri (2015-2019), que intentó llevar adelante un programa de reformas con una orientación neoliberal sobre el rol del Estado y las políticas públicas. Se debe tener en cuenta, en este punto, que la administración de Cambiemos se encontró con un sistema educativo altamente legitimado por lo que el avance sobre el mismo fue parcial. Sin embargo se reconoce que se tomaron iniciativas que permiten ver cierta tendencia a la privatización del sector: a partir de la distribución de la matrícula escolar entre los sectores público y privado, el desfinanciamiento educativo, la presencia del sector privado en el diseño de políticas educativas y la aplicación de evaluaciones estandarizadas como forma de diagnóstico sobre la calidad educativa.
Si en el gobierno kirchnerista se buscó potenciar el carácter de bien social de la educación en el gobierno de Cambiemos se potenció la necesidad del mercado actual de trabajo. Lo que trajo como consecuencia el desfinanciamiento de ciertas propuestas educativas que no estaban orientadas a la producción de capital humano para las empresas. Ejemplo de ello fue la reducción del presupuesto para el Instituto Nacional de Educación Técnica (INET) que se utilizaba para invertir en mejoras para las escuelas técnicas incumpliendo con lo estipulado por la LEN. La otra táctica utilizada fue la suspensión de programas que brindaban oportunidades, como por ejemplo de acceso a la tecnología, como lo era el Programa Conectar Igualdad. Otro programa que se desfinanció parcialmente fue el Plan Fines que daba la oportunidad de terminar la escuela secundaria. A esto se suma, en el año 2017, el por entonces ministro de educación Esteban Bullrich decidió que la paritaria docente no se negociaría a nivel nacional yendo en contra de la Ley de Financiamiento Educativo. El argumento era que un ministerio sin escuelas no puede negociar salarios, esa competencia le corresponde a las provincias. Así de tener un Estado presente con políticas educativas activas, este comienza a replegarse y a subejecutar presupuesto.
A lo se volvió fue a la presencia de un Estado “evaluador”. Da cuenta de ello las pruebas “Aprender 2016” o las evaluaciones internacionales como PISA. Este estilo de pruebas estandarizadas no contribuye a poder hacer un buen diagnóstico de la calidad educativa ya que se realizan de manera descontextualizada de la realidad propia de cada institución. No se tiene en cuenta que la trayectoria educativa de cada persona es individual y al conocimiento no se accede igual para todos y todas ya que influyen múltiples factores. Los pésimos resultados solo sirvieron para criticar la tarea docente y la formación de los y las mismos y mismas. En lugar de formentarla se desfinanció el acceso a cursos que brindaba el Instituto Nacional de Formación Docente (INFOD).
Respecto a la inversión la misma fue reduciéndose con el correr de los años de gestión. En 2016 se redujo al 5,8%, 5,65% en el año 2017 y 5,1% en el 2018. El gobierno de Cambiemos cerró su gestión con un 4,9% del PBI destinado a educación.
Nuevo gobierno y pandemia
“Somos un gobierno de científicos no de CEOs” comenzaba diciendo Alberto Fernández en la Apertura de Sesiones del primero de marzo del 2020. El discurso se centró en dar cuenta de cómo se recibió un sistema educativo desfinanciado, y que se buscaría cumplir con la Ley de financiamiento, la Ley de educación técnica y se relanzaría el Programa Conectar Igualdad, que como se mencionó anteriormente habían sufrido recortes y/o se habían cancelados. Sin embargo, a los pocos días la Argentina entraba en cuarentena. El 11 de marzo la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró al brote del nuevo Coronavirus (COVID-19) como una pandemia. Un día después, el Ministerio de Educación de la Nación –mediante la Resolución 103/2020– empezó a definir una serie de recomendaciones y medidas de carácter excepcional y preventivo frente a esta situación. En esta primera etapa se llamó a todas las instituciones educativas del país, y en todos sus niveles, a cumplir con los protocolos de cuidado e higiene necesarios. También se estableció la suspensión de clases y/o cierre de establecimientos educativos por el plazo de 14 días corridos ante algún caso confirmado o sospechoso de Coronavirus (COVID-19) que afectare a personal directivo, docente, auxiliar, o estudiantes. A los pocos días, y en vísperas del inicio de una nueva semana lectiva, el Ministerio de Educación decidió por medio de la Resolución 108/2020 –en acuerdo con el Consejo Federal de Educación– suspender las clases presenciales desde el lunes 16 de marzo en todos los niveles y en todas sus modalidades. Si bien los niños/as y adolescentes no formaban parte del denominado “grupo de riesgo”, la medida se tomó con el objetivo de evitar la propagación del virus y contó con el apoyo de los principales gremios docentes como CTERA. Finalmente, el 20 de marzo el Poder Ejecutivo Nacional decretó el Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio (ASPO) con el objetivo de frenar la propagación de la enfermedad.
Uno de los principales desafíos a los que se enfrentó el dispositivo escolar tradicional fue el de garantizar la continuidad pedagógica ante la imposibilidad de dar clases de manera presencial. Lo que siguió fue un camino lleno de incertidumbre para muchos/as directivos/as, docentes, estudiantes y familias.
En un primer momento cada institución se organizó como pudo en función de sus recursos y las características de cada comunidad educativa. Se apeló a distintas herramientas digitales para llevar adelante la continuidad pedagógica, plataformas virtuales de trabajo colaborativo o videollamadas. También se ofertaron cursos rápidos para dominar herramientas digitales que hasta el momento no se habían utilizado como recurso en las aulas y muchos docentes no manejaban. Desde el Ministerio de Educación, a través de la Resolución 106/2020, se creó el Programa “Seguimos Educando” poniendo a disposición recursos en línea a través del portal Educ.AR para docentes, así como también clases por área de conocimiento para nivel primario y secundario a través de la radio y la Televisión Pública.
La inédita coyuntura –que empujó a la totalidad del sistema educativo a la virtualidad– mostró la falta de sistematización de los pocos avances en relación a la incorporación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) en el ámbito educativo y expuso los niveles ya existentes de desigualdad que atraviesa nuestra sociedad en cuanto a las condiciones de acceso y conectividad. Discontinuado el Programa Conectar Igualdad por la gestión anterior, no todos/as los/as estudiantes disponían de una computadora para su uso exclusivo. Misma realidad vivían muchos/as docentes que, en el mejor de los casos sí tenían computadora en su hogar, pero era un recurso compartido con el resto de los miembros de la familia.
A fines de julio del 2020 el Ministerio de Educación de la Nación presentó un informe preliminar de la Evaluación Nacional del Proceso de Continuidad Pedagógica donde se encuestaron a 21.471 docentes de distintos niveles educativos. El informe relevó el estado de situación de la educación durante el aislamiento social y analizó los procesos de continuidad pedagógica. El objetivo de la evaluación a docentes fue conocer las propuestas educativas que las escuelas y sus equipos docentes llevaron adelante y las condiciones institucionales de organización y sostenimiento de la continuidad pedagógica, durante el período de interrupción de las clases presenciales. Entre las conclusiones preliminares, la barrera tecnológica surge como la dificultad principal para la comunicación de los/as docentes con los/as estudiantes. Así se reactivó las entregas de notebooks del Programa Conectar Igualdad y se creó una línea de créditos accesibles a docentes que reciben el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) para la compra de computadoras. Esta línea tenía un stock que se agotó rápidamente.
El año 2021 se encuentra en una profunda tensión entre oficialismo y oposición ante la presencialidad en las escuelas. En la Apertura de Sesiones, Fernández sostuvo que “sin salud no hay presente, sin educación no hay futuro”, en este sentido, volvió a remarcar la desinversión que la gestión anterior había realizado en educación y se propuso como objetivo que, para el final de su gestión, el presupuesto educativo aumentara un 672% en infraestructura y equipamiento; un 571% el plan de inclusión digital; un 230% en formación y capacitación docente; un 130% en educación técnica; y más del 173% en las Becas Progresar, buscando ampliar más del 50% el número de estudiantes beneficiados.
El primer puntapié a este objetivo fue el relanzamiento de las Becas Progresar. Este Programa de respaldo se modificó del lanzado en el año 2014. Se amplió el universo de alcance ya que madres solteras, personas trans y personas integrantes de comunidades indígenas pueden acceder habiendo superado los 24 años. Otro cambio fue que se eliminó el requisito de contar con un porcentaje de materias aprobadas –nivel superior– y se volvió a tener solo el requisito de la regularidad. Además se suma: la creación de una app de acompañamiento las 24hs a los/as becarios/as por un equipo interdisciplinario; programas deportivos, recreativos y culturales; y un sistema de alerta para situaciones de deserción académica, todo enmarcado en el plan integral de apoyo a estudiantes progresar. Los montos de las becas también cambiaron. Estos se orientan a potenciar, en el nivel superior, aquellas carreras estratégicas para el país. En este sentido, cada provincia tiene sus carreras estratégicas, en su mayoría relacionadas con las ingenierías y las nuevas tecnologías. A su vez, también se potencia a quienes cursen la carrera de enfermería, que cuentan con una línea especial de beca.
Otra medida, atendiendo a la falta de acceso a la conectividad ha sido el Plan Universal Básico. Así se ofrece servicio de internet, televisión por cable y telefonía fija y móvil a precios populares a personas por ejemplo que reciben la AUH, estén inscriptas en el monotributo social, beneficiarios/as de pensiones no contributivas, jubilados/as, entre otros.
En el camino a garantizar el derecho a la educación se han dado grandes pasos que fueron interrumpidos por cuatro años de desinversión. Los esfuerzos por mantener la presencialidad en las escuelas de nivel primario y secundario se encuentra en serio debate por estos días debido al aumento de casos de COVID-19. Los muros de estas no son inmunes a las crisis económicas y mucho menos a los virus. Algunas primeras observaciones dan cuenta del surgimiento de una nueva organización escolar que expresa una ruptura con el dispositivo escolar tradicional que ha permanecido prácticamente igual en los últimos dos siglos. Es un proceso aún incipiente que, a raíz de un hecho inesperado como la actual pandemia.
¿Cómo evolucionará el dispositivo escolar de cara al futuro? ¿Es posible pensar en un formato que vincule virtualidad y presencialidad? ¿Qué aprendizajes quedarán de esta experiencia? ¿Qué rol va a cumplir la educación en el desarrollo productivo del país? La política educativa más clara, en medio de este contexto tan particular, ha sido la de potenciar el nivel superior acompañando a quienes deciden finalizar y/o continuar con sus estudios. Fernández tiene una frase de cabecera que guía su gestión: “atendiendo a los últimos para llegar a todos”, en educación esa frase aplica para entender que no se puede hablar de meritocracia si partimos de lugares diferentes. Se ha entendido las dificultades que atraviesan quienes deciden finalizar sus estudios y quienes deciden ingresar a una universidad. Oportunidades de acceso e inclusión son el camino para la justicia social.
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